Justiça manda licitar todas as permissões de taxi. Veja liminar.

 
Juízo de Direito da Comarca da
Região Metropolitana de Curitiba – Paraná
1ª Vara Cível de São José dos Pinhais
 
 
 
Autos nº 3806-34.2011.8.16.0035
Autor: Ministério Público do Estado do Paraná
Réu: Município de São José dos Pinhais
 
 
DECISÃO
 
Acolho a emenda à inicial de fls. 688/697.
O Ministério Público ingressou com a presente ação civil pública com preceito cominatório de obrigação de fazer e de não fazer, cumulada com declaração incidental de inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Municipal nº 1.672, de 23/02/2011, em face do Município de São José dos Pinhais, aduzindo, em apertada síntese, que a Lei Municipal nº 1.672/2011, que dispõe sobre o serviço de táxi neste Município, contempla hipóteses de outorga de permissão sem a necessária e prévia licitação, o que afronta o art. 37, caput, inciso XXI, e art. 175, ambos da Constituição Federal, além de dispositivos da Constituição do Estado do Paraná e Lei Orgânica do Município de São José dos Pinhais. Além disso, o art. 75-A da referida lei municipal prevê a prorrogação dos atuais permissionários do serviço de táxi até 31/12/2015, sem licitação, o que contraria o art. 42 da Lei 8.987/95, que prevê que as permissões outorgadas antes da Constituição Federal de 1988 teriam sua validade prorrogada até 31/12/2010, no máximo, não se podendo falar em prorrogação de um contrato expirado em 31/12/2010, tratando-se, a rigor, de uma nova contratação, sem licitação.
Pleiteia o Ministério Público a antecipação dos efeitos da tutela consistente em obrigação de fazer para que o Município seja obrigado a: (i) proceder à licitação do serviço de táxi, imediatamente, caso não deseje executá-lo diretamente; (ii) a outorgar permissões de natureza estritamente provisórias e pessoais aos atuais condutores de táxi (ex-permissionários e motoristas auxiliares) interessados na continuidade da prestação ininterrupta do serviço público de transporte a taxímetro em São José dos Pinhais até o encerramento da licitação; (iii) encaminhamento mensal ao Juízo de relatório circunstanciado demonstrativo da situação, acompanhamento, supervisão e fiscalização da prestação em caráter provisório e ininterrupto do serviço público de transporte a taxímetro; (iv) se abster de proceder à regularização de toda e qualquer forma de transferência de titularidade das permissões de serviços de transporte de passageiros por meio de automóvel de aluguel que tenham por base a Lei 1.672/2011; (v) se abster de autorizar, permitir ou tolerar a prestação dos serviços de táxi por pessoa diversa daquela a quem a permissão foi originariamente delegada, dado o caráter personalíssimo da permissão, de forma a vedar qualquer tipo de sucessão, subcontratação, sublocação ou arrendamento que possa implicar em burla à regra geral de obrigatoriedade de licitação e proibir a exploração de condutores/auxiliares.
É a síntese do essencial. DECIDO.
É perfeitamente possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, em ação civil pública, quando a controvérsia constitucional não figurar como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público (STJ, REsp 403355, 2ª T., Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 30/09/2002, p. 244).
O Ministério Público visa à declaração incidental de inconstitucionalidade de diversos dispositivos da Lei Municipal nº 1.672/2011 que permitem, por via oblíqua, a outorga de permissão de serviço de táxi sem a necessária e prévia licitação, pleiteando a antecipação dos efeitos da tutela para que o Município adote providências que resultem na imediata abertura de processo licitatório do serviço de táxi e outorga provisória de permissão aos atuais permissionários até o encerramento da licitação, entre outros pedidos, tendo como causa de pedir a declaração incidental de inconstitucionalidade.
 
Da inconstitucionalidade e ilegalidade do art. 75-A da Lei Municipal nº 1.672/2011
 
Conforme relatado pelo Ministério Público na petição inicial, os atuais permissionários do serviço de táxi do Município de São José dos Pinhais tiveram suas permissões delegadas antes da Constituição Federal de 1988, com prazo indeterminado, e apenas aproximadamente 30% dos atuais permissionários receberam a delegação do serviço público originariamente, tendo o restante, ou seja, cerca de 70%, recebido a delegação mediante sucessão, transferência etc.
Após a Constituição Federal de 1988 passou-se a exigir prévio processo de licitação para delegação de serviços públicos a particulares, conforme se extrai do art. 37, inciso XXI, e art. 175 da Carta Magna, constituindo o serviço de transporte de passageiros a taxímetro típico caso de serviço público.
A fim de regulamentar o art. 175 da Constituição Federal, em 1995 foi editada a Lei Federal nº 8.987, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos, devendo todos os entes da Administração Pública observar as suas regras.
O art. 42 da Lei nº 8.987/95 prevê o seguinte:
“Art. 42. As concessões de serviço público outorgadas anteriormente à entrada em vigor desta Lei consideram-se válidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, observado o disposto no art. 43 desta Lei.
(…)
§ 2º. As concessões em caráter precário, as que estiverem com prazo vencido e as que estiverem em vigor por prazo indeterminado, inclusive por força de legislação anterior, permanecerão válidas pelo prazo necessário à realização dos levantamentos e avaliações indispensáveis à organização das licitações que precederão a outorga das concessões que as substituirão, prazo esse que não será inferior a 24 (vinte e quatro) meses.
§ 3º.  As concessões a que se refere o § 2º deste artigo, inclusive as que não possuam instrumento que as formalize ou que possuam cláusula que preveja prorrogação, terão validade máxima até o dia 31 de dezembro de 2010, desde que, até o dia 30 de junho de 2009, tenham sido cumpridas, cumulativamente, as seguintes condições: (Incluído pela Lei nº 11.445, de 2007). (…)”
As permissões de serviço de táxi outorgadas pelo Município de São José dos Pinhais são todas anteriores à Constituição de 1988, conforme se observa da documentação encaminhada pelo Município ao Ministério Público, que acompanham a petição inicial, e na data da entrada em vigor da Lei nº 8.987/95 eram válidas e com prazo indeterminado. Portanto, tiveram sua validade prorrogada até 31/12/2010, no máximo, conforme se observa do teor do art. 42, §§ 2º e 3º, da Lei 8.987/95, acima transcrito.
Logo, no dia 31/12/2010, todas as permissões de serviço de táxi do Município de São José dos Pinhais expiraram, e permaneceram em funcionamento irregular até a edição da Lei Municipal nº 1.689, de 15/03/2011, que acrescentou o art. 75-A à Lei 1.672/2011, prorrogando as atuais permissões de serviço de táxi até 31/12/2015, ficando evidente que não há interesse da Administração Pública Municipal em realizar o processo licitatório para delegação do serviço de táxi a particulares, ao menos por ora.
O ponto central da presente demanda é, ao meu ver, a imediata abertura de processo licitatório para a contratação de novos permissionários do serviço de táxi do Município de São José dos Pinhais, visto que em 31/12/2010 expirou o prazo dos contratos dos atuais permissionários, que foram objeto de prorrogação pelo art. 75-A da Lei Municipal 1.689, de 15/03/2011.
Seguindo o raciocínio do Ministério Público, entendo que a prorrogação do contrato dos atuais permissionários do serviço de táxi é inconstitucional, pois afronta o disposto o art. 37, XXI e art. 175 da Constituição Federal, ao permitir que terceiros prestem serviço público sem participarem de prévia licitação, e ilegal, pois afronta o art. 42 da Lei Federal 8.987/95, que deve ser observada pela legislação municipal.
Ensina o jurista Marçal Justen Filho sobre a prorrogação da concessão de serviço público sem licitação: “Enfim, a prorrogação do contrato produz efeitos similares a uma contratação direta. Se, encerrado o prazo contratual, houver manutenção do antigo contrato, o novo contrato pode ser enfocado como uma contratação autônoma, realizada sem licitação.”
Diógenes Gasparini também ensina: “A prorrogação, ademais, só tem sentido quando promovida em data próxima à extinção do prazo, não muito antes e nunca depois. De sorte que há impropriedade quando se pretende a prorrogação no início da vigência de certo prazo ou quando se deseja a prorrogação tendo se exaurido o prazo. Se na primeira hipótese há impropriedade, na segunda há impossibilidade. Com efeito, não se prorroga o que já está expirado, acabado, sem vigor”.
No dia 31/12/2010 expiraram todos os contratos com prazo indeterminado de prestação de serviço público que vigiam ao tempo da entrada em vigor da Lei 8.987/95, entre eles as permissões de serviço de táxi do Município de São José dos Pinhais e, uma vez expirados, não há como se prorrogar tais contratos, pois não se prorroga o que já está expirado, acabado, como bem disse Diógenes Gasparini, acima transcrito.
Como os contratos de permissão de serviço de táxi expiraram em 31/12/2010, a prorrogação do art. 75-A da Lei Municipal nº 1.672/2011 é inconstitucional, por permitir, indiretamente, que os atuais permissionários prestem serviço público de táxi sem participar de prévia licitação, ferindo os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência administrativa insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal, e a obrigatoriedade de licitação prevista no art. 175 da Carta Magna.
Além disso, aplica-se a hierarquia das leis no presente caso para se chegar à conclusão de que a lei municipal está em confronto com a lei federal.
Segundo a doutrina constitucionalista, a lei magna é a Constituição Federal, a lei fundamental. Depois, vêm as leis federais ordinárias; em terceiro lugar, a Constituição Estadual; em seguida, as leis estaduais ordinárias e, por último, as leis municipais. Surgindo conflito entre elas, observar-se-á essa ordem de precedência quanto à sua aplicação.
Além de não ter observado o art. 37, XXI e art. 175 da Constituição Federal, verifica-se que a lei municipal não observou a regra do art. 42, §§ 2º e 3º da Lei Federal 8.987/95, que estipulou prazo de validade máximo (31/12/2010) dos contratos de serviço público com prazo indeterminado que estavam em vigor na data de sua vigência, não tendo a lei municipal competência para alterar data-limite imposta por legislação federal, superior hierarquicamente.
Além disso, a outorga de permissões de serviço de táxi aos atuais permissionários, por meio do art. 75-A da Lei Municipal nº 6.172/2011, trata-se de flagrante caso de dispensa de licitação, a qual só é permitida nas hipóteses da Lei nº 8.666/93.
Portanto, neste ponto, entendo que há prova inequívoca da verossimilhança das alegações do autor, na medida em que a prorrogação dos contratos dos atuais permissionários do serviço de táxi por meio do art. 75-A da Lei 1.672/2011 é inconstitucional, por permitir que os atuais permissionários do serviço de táxi continuem prestando o serviço sem participar de prévia licitação, afrontando o art. 37, XXI e art. 175 da Constituição Federal, e ilegal, pois o art. 75-A da Lei Municipal nº 1.672/2011 conflita com o disposto no art. 42, §§ 2º e 3º da Lei Federal nº 8.987/95, não sendo possível à legislação municipal alterar regra de direito material imposta por lei federal, hierarquicamente superior.
Desse modo, sendo declarada ilegal a regra do art. 75-A da Lei Municipal nº 1.672/2011, os atuais permissionários beneficiados por tal regra estão novamente na ilegalidade, como aconteceu no dia 31/12/2010, quando expirou o prazo concedido pela Lei nº 8.987/95, e, por isso, faz-se presente o receio de dano irreparável do art. 273 do CPC, já que os atuais permissionários não detém outorga legítima da permissão de serviço de táxi, devendo o Município de São José dos Pinhais realizar processo licitatório sob a modalidade concorrência pública para a delegação a terceiro do serviço público de transporte de passageiros e de bens em veículos de aluguel a taxímetro, caso não deseje executá-lo diretamente.
 
Da inconstitucionalidade dos demais dispositivos da Lei Municipal nº 1.672/2011
 
Resolvida a questão referente à inconstitucionalidade e ilegalidade da prorrogação dos contratos de permissão de prestação de serviço de táxi pelos atuais permissionários, levada a cabo pelo art. 75-A da Lei Municipal nº 1.672/2011, faz-se necessário analisar os demais dispositivos da lei que o Ministério Público alega ferir a Constituição Federal, por permitirem que terceiros que não participaram da licitação prestem o serviço público de táxi no Município de São José dos Pinhais.
Os dispositivos legais que o Ministério Público pretende a declaração incidental de inconstitucionalidade são os seguintes:
 
Art. 9º. No caso de falecimento do permissionário, a permissão poderá ser transferida a meeiro ou a herdeiro, ao qual for destinado no inventário o veículo vinculado à permissão do de cujus, desde que satisfaça o sucessor os requisitos estabelecidos no art. 6º.
§ 1º A permissão de que trata o caput terá vigência pelo período restante da permissão concedida ao de cujus, podendo ser renovada nos termos do art. 10-A, desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 1.689/2011)
§ 2º O meeiro ou herdeiro maior poderá cadastrar motorista auxiliar até que obtenha habilitação para dirigir táxi, o que deverá ocorrer em prazo não superior a 01 (um) ano.
§ 3º O herdeiro menor, através de seu tutor, poderá cadastrar motorista auxiliar até que atinja a maioridade, e, obtenha habilitação para dirigir táxi, em conformidade com os parágrafos anteriores.
§ 4º No caso de incapacidade para gerir seus próprios atos, o permissionário será substituído por seu cônjuge ou por um de seus herdeiros, nos termos dos parágrafos anteriores, na gestão dos negócios relacionados com a permissão, devendo o substituto apresentar, no prazo máximo de 01 (um) ano, o competente termo de curatela, quando a incapacidade se mostrar definitiva.
Art. 10-A. (…)
Parágrafo Único – A vigência das atuais permissões se dará na forma prevista no art. 75-A, desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 1.689/2011)
Art. 17. Os táxis em serviço no Município somente poderão ser dirigidos por motoristas devidamente inscritos no Cadastro Municipal de Condutores de Táxis, e, munidos da carteira de condutor expedida pela unidade gestora.
§ 1º Para realização do cadastro de condutor de táxi no Município, e, conseqüente expedição da carteira de condutor, os profissionais autônomos deverão apresentar, no mínimo, os seguintes documentos:
I – cópia da carteira nacional de habilitação, categorias “B”, “C”, “D” ou “E” com a informação Exerce Atividade Remunerada – EAR;
II – cópia do comprovante de residência e domicílio eleitoral.
III – laudo médico que comprove estar em condições físicas e mentais para o exercício da atividade de taxista, fornecido por médico devidamente registrado no CRM;
IV – certidão expedida pelo distribuidor criminal do Foro Regional de São José dos Pinhais – Comarca da Região Metropolitana de Curitiba e do domicílio do interessado, se este residir fora do Município de São José dos Pinhais, onde não conste que o solicitante tenha sido condenado pela prática de crime tipificado no Código Penal Brasileiro e em legislação especial;
V – certidão negativa da Vara de Execuções Penais – VEP;
VI – declaração de Regularidade de Situação do Contribuinte Individual – DRS-CI, expedida pelo INSS;
VII – certificado de participação em curso para taxistas, que tenha abordado obrigatoriamente os seguintes temas:
a) relações interpessoais;
b) atendimento com qualidade e urbanização;
c) noções básicas de turismo;
d) conhecimento de localização dos principais logradouros e pontos de referência do Município de São José dos Pinhais e da Região Metropolitana de Curitiba;
VIII – certidão de antecedentes de condutor expedida pelo Detran;
IX – cópia da carteira de identidade – RG e do cadastro de pessoa física – CPF;
X – autorização do permissionário;
XI – cópia do alvará de motorista autônomo;
XII – 01 foto 3×4 recente.
§ 2º A carteira de condutor mencionada no caput deste artigo deverá ser mantida em local de fácil acesso visual no interior do veículo.
Art. 18. O permissionário poderá cadastrar, junto à unidade gestora, até 02 (dois) motoristas auxiliares.
§ 1º Os novos permissionários, quando cadastrarem motorista auxiliar, deverão prestar o Serviço de Táxi em pelo menos 30% (trinta por cento) do horário de operação, comunicando por escrito tal horário à unidade gestora para registro e fiscalização.
§ 2º O permissionário poderá manter cadastrados até 03 (três) motoristas auxiliares, que cumprirão todo o período da operação, enquanto permanecerem os seguintes motivos:
I – por motivo de doença, incapacidade física ou mental, comprovada mediante a apresentação de laudo médico;
II – quando no exercício de cargo de direção de entidade representativa da classe, devidamente comprovado; ou
III – em razão da situação mencionada no § 3º do artigo 9º desta Lei.
Art. 19. O motorista auxiliar não poderá prestar serviço a mais de um permissionário autônomo.
Art. 40. A transferência da permissão pode se dar nas seguintes condições:
I – aposentadoria do permissionário por invalidez;
II – incapacidade física ou mental do permissionário, para exercício da profissão de motorista, devidamente atestada pelo instituto previdenciário;
III – em caso de falecimento do permissionário autônomo, ao cônjuge ou companheiro remanescente, herdeiros e sucessores, na conformidade com a partilha ou alvará judicial e desde que requerido no prazo de 120 (cento e vinte) dias, contados do término do inventário;
IV – em caso de invalidez para o trabalho, temporária ou permanente, comprovada na forma da lei, independentemente de prazo, na forma do artigo 9º desta Lei;
V – em caso de comprovada destruição total do veículo vinculado à permissão.
§ 1º As transferências só serão permitidas mediante preenchimento de todas as condições regulamentares, com anuência prévia da unidade gestora, sendo que o permissionário que transferir estará impedido de obter nova permissão durante o prazo de 10 (dez) anos.
§ 2º O cessionário da permissão decorrente de transferência deverá apresentar à unidade gestora os documentos elencados no art. 6º desta Lei.
§ 3º As transferências permitidas obrigam ao pagamento de preços públicos devidos e ao preenchimento de todas as condições legais exigidas, devendo o veículo ser aprovado em vistoria prévia.
§ 4º Para fins exclusivos de regularização, as transferências informais das atuais permissões ocorridas antes da vigência desta Lei e nas hipóteses previstas na Lei nº 17, de 4 de julho de 1979, poderão ser objeto de registro junto à unidade gestora até a data de 31 de dezembro de 2015, mediante requerimento devidamente justificado e desde que o cessionário atenda às condições de exercício do serviço de táxi previstas nesta Lei.
 
O art. 4º da Lei Municipal nº 1.672/2011, seguindo o mandamento constitucional previsto no ar. 175 da Constituição Federal, prevê que “o serviço de táxi será prestado por autônomos, mediante permissão do Município de São José dos Pinhais, precedidas de licitação”.
A permissão, segundo a definição de Celso Antonio Bandeira de Melo, “é ato unilateral e precário, intuitu personae, através do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho de um serviço de sua alçada, proporcionando à moda do que faz na concessão, a possibilidade de cobrança de tarifas dos usuários”.
Por tal definição, verifica-se que a permissão de serviço público é formalizada por contrato de adesão intuitu personae, ou seja, as peculiaridades da pessoa com quem a Administração Pública contrata são levadas em consideração na licitação, e, por isso, a prestação dos serviços contratados são intransmissíveis, de natureza personalíssima, não podendo ser objeto de sucessão, cedidos ou alienados, caso em que haveria um novo contrato, o qual não seria precedido de licitação, ferindo o mandamento constitucional.
Logo, apenas a pessoa contratada para prestar o serviço poderá realizá-lo, já que se trata a permissão de ato personalíssimo, sendo inconstitucional qualquer ato que transfira o contrato de permissão a outrem sem a prévia licitação, pois tal ato representa a quebra da isonomia que deve a Administração Pública trilhar na consecução de seus objetivos.
Assim, no meu entender, os artigos acima transcritos que tratam da sucessão por morte do permissionário (art. 9º), da figura do Condutor de Táxi (art. 17), do Motorista Auxiliar (arts. 18 e 19) e das condições de transferência da permissão (art. 40), são inconstitucionais, pois permitem que a permissão do serviço de táxi seja outorgada a outrem que não participou da prévia licitação, ferindo o art. 175 da Constituição Federal, quando, a rigor, o contrato de permissão leva em conta as características pessoais do permissionário contratado, sendo intransmissível a prestação do serviço a outrem, seja empregado do permissionário ou herdeiro.
Se o permissionário não pode, por qualquer motivo, prestar o serviço de táxi, não poderá transferi-lo a outrem, extinguindo-se o contrato de permissão, com a conseqüente abertura de licitação para a prestação do serviço em seu lugar, surtindo o mesmo efeito jurídico o falecimento do permissionário.
Assim, entendo que também há prova inequívoca da verossimilhança das alegações do autor, na medida em que tais dispositivos da Lei Municipal nº 1.672/2011 possibilitam a terceiro que não participou de licitação prévia a prestação de serviço público de táxi, em afronta aos arts. 37, XXI e 175 da Constituição Federal.
Também há receio de dano irreparável, na medida em que a lei municipal está vigente e pode ser aplicada aos atuais permissionários, devendo a Administração Pública se abster de autorizar a transferência, alienação ou cessão da permissão do serviço de táxi a terceiros que não tenham participado de licitação.
 
Da antecipação dos efeitos da tutela
 
Assim, com base na fundamentação supra, DEFIRO A ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA pleiteada pelo Ministério Público, com fulcro no art. 12 da Lei 7.347/85 e art. 273 do CPC, e determino ao Município de São José dos Pinhais que:
a) proceda à abertura de processo de licitação, sob a modalidade concorrência pública, para a delegação a terceiro de serviço público de transporte de passageiros e de bens em veículos de aluguel a taxímetro, caso não deseje executá-lo diretamente, e, para tanto, fixo o prazo de 60 dias para abertura do processo licitatório (publicação do edital), e o prazo de 120 dias para sua finalização, com possibilidade de prorrogação uma única vez por mais 120 dias, desde que devidamente fundamentada e comprovada a sua necessidade, sob pena de incidir em multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais) em caso de descumprimento da presente ordem judicial;
b) outorgue permissões de natureza estritamente provisórias e pessoais aos atuais condutores de táxi (ex-permissionários e motoristas auxiliares) interessados na continuidade da prestação ininterrupta do serviço público de transporte a taxímetro em São José dos Pinhais até o encerramento da licitação, no prazo de 60 dias, sob pena de multa diária de R$ 5.000,00 (cinco mil reais);
c) encaminhamento mensal ao Juízo, até o dia 05 de cada mês, de relatório circunstanciado demonstrativo da situação, acompanhamento, supervisão e fiscalização da prestação em caráter provisório e ininterrupto do serviço público de transporte a taxímetro, a ser autuado em apartado dos autos de ação civil pública, sob pena de multa de R$ 2.000,00 por dia de atraso;
d) se abstenha de proceder à regularização de toda e qualquer forma de transferência de titularidade das permissões de serviços de transporte de passageiros por meio de automóvel de aluguel que tenham por base a Lei Municipal 1.672/2011, sob pena de incidir em multa de R$ 10.000,00 por ato contrário a presente ordem judicial;
e) se abstenha de autorizar, permitir ou tolerar a prestação dos serviços de táxi por pessoa diversa daquela a quem a permissão foi originariamente delegada, dado o caráter personalíssimo da permissão, de forma a vedar qualquer tipo de sucessão, subcontratação, sublocação ou arrendamento que possa implicar em burla à regra geral de obrigatoriedade de licitação e proibir a exploração de condutores/auxiliares, sob pena de incidir em multa de R$ 10.000,00 por ato contrário a presente ordem judicial.
Notifique-se o Município de São José dos Pinhais do teor da presente decisão judicial.
Cite-se o Município para que apresente resposta, no prazo de 60 dias.
Retifique-se a autuação para que seja retirada a expressão “E OUTRO” do pólo passivo, visto que apenas o Município de São José dos Pinhais é réu na presente demanda.
Ciência ao Ministério Público.
Curitiba (PR), 12 de abril de 2011.
 
 
ANDERSON RICARDO FOGAÇA 
Juiz de Direito Substituto
 
 
 
 

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